2018年是我國養老保險制度改革關鍵的一年，從近期出臺的一系列政策可以看出，三支柱多層次養老保險體系頂層設計基本完成并步入落地期。多位專家表示，三支柱養老保險推進尚未形成合力，需出臺配套政策跟進，尤其是要解決第二、第三支柱發展困境。下一步，應允許符合一定條件的參保人員或離職人員將第一支柱中的個人賬戶直接轉移至第二支柱或第三支柱，實現市場化投資管理。

第二支柱參與率下滑明顯

當前，三個支柱之間發展不均衡，二三支柱發展滯后。

數據顯示，2017年，在養老金總資產中，第一支柱為4.64萬億元，占比65.82%;第二支柱為1.3萬億元，占比18.44%;第三支柱為1.1萬億元，占比15.74%。

第二支柱尚未真正發揮作用，企業年金覆蓋的企業數量和人群有限。截至2017年底，全國有8萬多家企業建立企業年金，參加職工人數為2300多萬人，僅占當年全國參加城鎮職工基本養老保險人數(40199萬人)的5.72%。值得一提的是企業年金參保職工數，自2015年起該數據出現斷崖式下滑，2016年幾乎沒有增長，創造近十年來最低增速，而2017年的情況較2016年并無改善。

東方金誠金融分析師徐承遠認為，企業年金近兩年發展進入瓶頸期原因有二：一是企業年金稅收優惠政策沒有出臺，一定程度上影響了職工參與企業年金和職業年金積極性;二是受債券市場和資本市場低迷影響，2016年至2017年企業年金平均收益率僅為5%左右，一定程度上制約企業年金發展。

國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生預計，企業年金覆蓋的企業數量、參加職工人數以及基金積累未來增速可能進一步下滑，主要原因包括：此前央企、地方性大型國企、外資企業、經營較好的民營企業大都建立了年金計劃，企業年金新增企業數量趨于減少;在經濟增速下行環境下，企業效益下滑，新建年金計劃意愿和能力下降;鋼鐵、煤炭等行業正在經歷去產能調整，造成部分建立年金計劃的企業及其職工繳費減少或者中斷。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，“自動加入”(實為“委婉的強制性制度”，對擴大年金制度效果明顯)是解決企業年金參與率滑坡的一劑良方。在“自動加入”后，不應忽視一系列其他改革配套措施。“自動加入”應與其他配套措施一道，構成這輪改革的組合拳，促進參與率提升。

第三支柱政策尚待明晰

雖然稅延商業養老保險試點政策落地，但總體看商業養老保險規模仍然非常小。

“第三支柱在加快實質性操作實施的同時，政策上還需不斷優化完善。”朱俊生說，一是商業養老保險發展定位不清晰，商業養老保險常被視為拾遺補缺角色，其對于養老金體系結構的重塑作用未獲重視。二是基本養老保險繳費負擔沉重，擠壓了商業養老保險發展空間，并造成養老金體系結構失衡。三是稅收優惠政策有待優化，個人稅收遞延型商業養老保險試點實行EET模式，可能存在的不足在于，由于我國工資、薪金所得的納稅人規模較小，實際享受稅收優惠的人群有限。另外，EET模式對參加納稅的中等收入人群的實質意義較小，很難吸引其購買商業養老保險。四是商業養老保險有效供給不足。我國個人養老年金產品單一，難以滿足多樣化市場需求。同時，由于市場退出機制不健全以及監管部門的“保護性干預”，一些保險公司缺乏硬性市場約束，在一定程度上抑制了商業養老保險有效需求。另外，保險業資產管理能力尚存不足，商業養老保險賬戶積累資金保值增值的效率有待提升。

“當前急需釋放第三支柱發展空間。”朱俊生認為，一方面，要有效降低基本養老保險繳費比例，減輕企業和居民的繳費負擔，為稅收遞延型商業養老保險的發展提供空間;另一方面，在總的養老金繳費率不變或略有下降的情況下，縮小基本養老保險比例，增加個人稅收遞延型商業養老保險繳費比例。

“最重要的是打通二三支柱養老金儲蓄賬戶，將企業年金、職業年金個人稅收遞延型商業養老險打通，實現稅收優惠政策、投資管理、繳費、賬戶記錄和基金轉移接續以及監管等方面的銜接。”鄭秉文認為，在兩個支柱的頂層設計中建立自由轉換通道機制，既可增強年金制度吸引力，擴大年金參與率，又可反過來增強城鄉居民自主建立第三支柱個人養老保險賬戶積極性，使之成為擴大第三支柱參與率的動力機制。

“補短板”政策正在醞釀

對于當前第二三支柱發展的困境，一系列“補短板”政策呼之欲出。

國家發改委相關部門負責人透露，未來將充實養老金制度改革政策工具箱，設定具體時間表、路線圖以及優先序，循序漸進推出。一方面，抓中央調劑金制度等既有政策落實落地;另一方面，明確近幾年行動目標，特別是二三支柱的目標和具體政策。未來包括提高企業和職業年金立法層次等在內的“補短板”系列政策在醞釀中，將根據既有路線圖和時間表適時推出。

人社部相關人士指出，下一步要制定實施完善和改革基本養老保險制度總體方案。完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，構建包括職業年金、企業年金，以及個人儲蓄性養老保險和商業保險的多層次養老保險體系。推進個人稅收遞延型商業養老保險試點。建立基本養老金合理調整機制，適當提高退休人員基本養老金標準。加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系。建立更加便捷的養老保險轉移接續機制。

接下來三支柱該如何發揮各自優勢?朱俊生認為，在第一支柱建設上，全國統籌基本養老保險是未來解決第一支柱的方向所在，也是提升第二三支柱替代率的關鍵。做到全國統籌，接下來最重要環節在于實現省級統籌。同時，降低繳費比例，形成統一繳費比例機制。為二三支柱發展釋放空間。

鄭秉文認為，在第二支柱建設方面，首先，企業年金稅收優惠政策的出臺會成為企業年金突破瓶頸的關鍵，提高企業和員工參與企業年金的積極性，下一步應從幾個方面盡快制訂補充政策。第一，退休后領取企業年金時應設計稅起征點。第二，對投資收益部分是否在領取階段征稅要十分慎重。第三，企業年金轉為商業年金產品后應考慮給予一定稅優政策。第四，明確存量繳費視同已完稅繳費。第五，提高稅優比例及其激勵力度。為提高激勵性，企業年金稅優和繳費比例應進一步提高，盡量與機關事業單位職業年金一致。

其次，要擴大企業年金基金投資范圍。進一步擴大企業年金投資品種，鼓勵開展長期投資;進一步放開企業年金參與金融衍生品交易，形成多元化投資策略;進一步放開企業年金權益投資上限;進一步轉變監管模式，由數量限制規則逐漸向審慎人規則轉變;進一步擴大企業年金投資區域，適時開展境外投資。

在第三支柱推進方面，朱俊生指出，考慮到EET模式的不足以及我國非正規部門就業人數較多的現實，有必要考慮建立雙重稅收優惠模式，提升商業養老保險需求。即可以同時實施TEE(Taxation， Exemption， Exemption)的稅收優惠模式，即稅后繳費，投資和領取環節均不繳稅。這將有助于增加養老金賬戶持有人的選擇，擴大其覆蓋面，提高稅收優惠政策的惠及范圍，提升商業養老保險需求。

對于三支柱如何充分協同，專家指出，養老金三支柱間存在功能重疊和市場競爭，為解決這一沖突，不少國家打通三支柱間的資金流動，如美國第三支柱IRAs承接了大量第二支柱401(K)計劃資金轉入，實際是第二三支柱的混合體，英國允許參保人以“協議退出”方式退出第一支柱，轉移到第二支柱。

借鑒他山之石，專家建議，我國應允許符合一定條件的參保人員或離職人員將第一支柱中的個人賬戶直接轉移至第二支柱或第三支柱，實現市場化投資管理;允許離職人員將其企業年金(職業年金)歸屬個人的資金轉移至其第三支柱;對于所在單位未建立企業年金的，允許將企業年金中給予個人的稅收政策轉移疊加到個人養老金，促進三者之間對接。